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深度解析地方政府債務

來源:網絡 編輯:三木 時間:2019-06-25 15:54

  據統計,2018年末全國地方政府的隱性債務余額大約為37萬億,加上18.3萬億的顯性債務,合計共有55.3萬億的債務余額。

  用兩分法來看政府債務,我們可以發現中央債務比較明晰,自財政與央行職能明確分工后,其主要融資手段是發行國債,近幾年凈融資規模(赤字)大約在1.4萬億左右。

  而地方政府債務比較復雜,統計口徑與范圍雖存在異議,但規模較高已經成為共識,是當前政府杠桿的主要貢獻方,也是決定政府加杠桿空間的主要因素。

  本文即以地方政府的債務為焦點,主要討論四個問題:

  第一,地方政府債務是如何形成與演變的;

  第二,地方政府債務分類與統計口徑有哪些;

  第三,地方政府的債務規模與壓力有多大;

  第四,結論與相關的政策建議。

  一

  地方政府債務的形成與演變

  地方政府債務問題的源頭最早可追溯至1994年。當時施行的分稅制改革重構了中央與地方政府之間的財政關系,財權向中央政府傾斜,而事權向地方政府下放,對地方財政產生了非對稱的影響。

  在發展才是硬道理的引領下,地方政府有舉債創收,搞活經濟的訴求。但作為分稅制改革配套的舊《預算法》,規定地方政府不得直接舉債。

  在收支壓力之下,1992年上海成立上海市建設投資開發總公司參與城市建設的模式,開始在全國范圍內推廣。地方政府及其所屬部門陸續出資成立平臺公司,發展成城投模式這一具有中國特色的地方投融資模式。

  2008年金融危機后,城投幫助地方政府融資的功能得到進一步體現,因為央行與銀監會在2009年3月份聯合提出:“支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”首次認可了城投公司的輔助融資功能。

  文件發布后,融資平臺在全國范圍內加速組建。據統計,2009年全國新增融資平臺2000多家,與之對比的則是1992年至2008年全國以各種形式成立的融資平臺僅6000多家。

  但正如我們現在所了解到的,城投公司并不是完全市場化的企業,從它的誕生開始,就跟地方政府債務之間有著千絲萬縷的聯系。

  (一)2009-2016:從放任到規范

  2014年前,為了提高城投公司的融資能力,完成基建任務,地方政府通過各種形式給城投融資提供擔保是很常見的做法,但隨著規模累計,這種行為背后所蘊藏的風險也越來越大。

  一方面,投資端,公益性項目和非公益性項目不分,加之預算軟約束,城投債務越滾越多;另一方面,融資端,城投債務和地方政府債務不分,地方政府實際承擔的債務到底多少,難以計算。

  2011-2013年,中央開始對地方政府的債務摸底,為管控地方政府借助城投違規舉債的行為做準備。

  2014年9月,國務院下發43號文,正式開啟了規范地方政府的舉債行為的大幕,其中有幾條規定為后續若干年的地方債務監管建立起了基礎性的框架,影響深遠。

  (1)明確剝離城投的政府性融資職能,融資平臺不得新增政府債務;

  (2)賦予地方政府適度舉債的權限,明確地方政府債券是地方政府唯一的融資渠道,在國務院確定并經全國人大批準的額度內,地方政府可以發行債券,并納入預算管理;

  (3)對城投所舉借的存量債務進行甄別,被甄別為地方政府負有償還責任的債務,可以發行地方政府債券置換;

  (4)鼓勵推廣PPP模式,撬動社會資本參與基礎設施和公共服務的提供。

  但隨著2015年的經濟下行和穩增長壓力顯著增大,在不違背“企業債務和地方政府債務不分”這一大前提下,后續新出臺的政策開始出現松動。

  比如說PPP模式。此前規定“社會資本方不包括本級政府所屬融資平臺公司及其控股國有企業”。這一點很好理解,因為PPP模式的核心目標是通過引入社會資本,提高基礎設施和公共服務的效率。

  但隨著穩增長壓力加劇,2015年5月下發的42號文,對PPP社會資本方認定有所放松:“對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系”。

  這一松動,給地方政府借助融資平臺,以明股實債的PPP項目為載體,進一步擴張債務的機會。

  再比如發改委發布的1327號文,大幅放松了發債條件,突破了原先縣級主體必須是百強縣才能有1家平臺發債的限制,為后續區、縣級的平臺融資大擴張埋下了伏筆。

  從地方政府的角度來看,允許發行地方政府債券雖然開了正門,但限額和預算管理與穩增長目標之間存在難以平衡的沖突,這讓地方政府利用城投或其他方式進行債務擴張的沖動一直存在。

  從金融機構的角度來看,資產有了地方政府的擔保后,有了安全墊,能獲得相對確定、收益率更高的回報,因此,金融機構在2015年后也借著各種“金融創新”將資金輸送至城投領域,為地方政府違規舉債提供了子彈。

  本來43號文的初衷是為了切割地方政府債務和城投債務,讓地方債務變得更加透明以便于監管,并通過地方政府債務限額管理控制地方債規模,同時在基礎設施和公共服務領域,通過PPP模式引入社會資本,來提高基建項目和公共服務的運營管理水平。

  但實際上,15-16年穩增長壓力下,地方政府對城投企業頻繁的擔保和增信措施導致地方債務與企業債務并未完全切割,金融創新加劇了底層資產穿透識別的難度,明股實債類型的產業基金和PPP,在結構化融資和會計處理過程中更容易隱匿杠桿。

  所以,相比于43號文推出之前,地方政府債務問題不僅沒有化解,反而結構更加復雜、杠桿更加隱匿、債務更加不透明。

  (二)2017-至今:雙管齊下的糾偏

  2016年四季度后,穩增長效果顯現,政策基調開始從穩增長轉向防風險和嚴監管,中央開始對地方政府頻繁突破43號文底線提供違規擔保,增加地方債務負擔的行為進行糾偏。

  從出臺的政策看,總體思路是讓地方債問題重回43號文所要求的框架內。根據被監管對象,我們可以把這段時間內發布的各種監管措施分為兩類,一類針對地方政府和城投,一類針對金融機構。

  1、針對地方政府和城投的債務監管

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